PPP项目绩效评价相关政策回顾与分析
一、关于预算支出绩效评价的一般性规定
(一)主要政策规定
我国的绩效评价制度是伴随着财政改革而不断完善的。1998年提出建立公共财政体制的要求以来，一系列以部门预算为核心的改革措施得到推行，使得财政改革由收入领域开始转向支出领域，体现了以加强支出控制为主导的取向。2005年时任国务院总理的温家宝明确提出“公共服务型政府”的行政管理体制改革目标。建设公共服务型政府，需要一种新的管理和评价机制，以指导政府更好地以公共产品和服务为落脚点，全面提高公共服务效率和公众满意度，推进基本公共服务均等化工作。由于绩效评价制度在西方政府管理中已得到成功运用，研究推广绩效评价顺理成章成为一项重要内容。此后，关于绩效评价的研究成果和相关规定不断深化。此处梳理主要政策文件及相关规定如下：
《财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见》(财预〔2006〕406号)提出，“要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价体系，绩效考评项目和绩效考评指标选择要符合相关条件，绩效考评标准要符合客观实际，考评体系要健全，考评方法要科学。要按照统一规划、分步实施的原则，积极推进绩效评价工作，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据”。
《财政部关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》(财办〔2009〕37号)进一步强调了“推进预算支出绩效评价工作。加快完善相关机制和指标体系，选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效评价试点。规范管理办法，将评价结果作为改进预算管理和以后年度编制预算的重要参考依据”。
《财政部关于印发的通知》(财预〔2011〕285号)，从绩效评价的对象和内容，绩效目标，绩效评价指标、评价标准和方法，绩效评价的组织管理和工作程序，绩效报告和绩效评价报告，绩效评价结果及其应用等方面都做了详细规定，开始针对性完善绩效评价的全流程操作框架。
《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)提出“逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”;强调“预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性”;并建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度。
《财政部关于印发的通知》(财建〔2013〕165号)将经济建设项目资金预算绩效管理分为基本建设类投资预算绩效管理和财政专项资金预算绩效管理，分别从绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果反馈与应用等方面制定了相关实施规则。
2014年修订的预算法正式确立了预算的绩效原则，实质上也确立了国家治理的绩效原则。在编制年度预算时，上一年度预算执行情况、有关支出绩效评价结果成为重要的编制依据。“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。在预算审查和批准时，对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议，是总预算草案和上一年度总预算执行情况审查结果报告的重要内容。在预算执行过程中，要加强对预算支出的管理和监督，“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。在决算审查阶段，“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”是决算草案重点审查的内容之一。
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)规定，“全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”。
《财政部关于印发的通知》(财预〔2014〕45号)从实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、完善省以下财政体制、落实‘约法三章’、严肃财经纪律八个方面构建了地方财政管理绩效评价体系，评价得分采用百分制;财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。
《中国资产评估协会关于印发的通知》(中评协〔2014〕70号)在财预[2011]285号文、财预[2011]416号文基础上，以项目支出为重点，对绩效评价的概念，绩效评价的对象和内容，绩效评价程序，绩效评价方案，绩效评价指标、评价标准和方法，数据收集与分析，绩效评价报告等方面做了更为详尽的梳理和规定。使一般性项目支出的绩效评价有了更为完善的操作框架。
《财政部关于印发的通知》(财预〔2015〕25号)重点给出了中央部门、省级财政部门的预算绩效管理工作的考核办法。明确“考核工作实行年度考核制，由财政部组织实施”，具体考核工作分为自我考核和财政部考核。
《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》(财预〔2015〕82号)提出“推进全过程项目支出绩效管理，加强绩效目标管理，开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的运用”。
《财政部关于印发的通知》(财预〔2015〕88号)从绩效目标的定义，绩效目标的设定，绩效目标的审核，绩效目标的批复、调整与应用等方面做了详细规定。提出绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。绩效指标作为绩效目标的细化和量化描述，主要应包括产出指标、效益指标和满意度指标等。中央部门及所属单位应按照批复的绩效目标组织预算执行，并根据设定的绩效目标开展绩效监控、绩效自评和绩效评价。
《财政部关于印发〈中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法〉的通知》(财预〔2015〕163号)在财预〔2015〕88号文关于绩效目标管理的流程和操作规定基础上，针对性细化和明确了中央对地方专项转移支付的绩效目标管理办法。
《财政部办公厅关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》(财办预〔2016〕85号)指出，绩效目标执行监控的主要内容主要包括年初计划提供的公共产品和服务的数量、质量、时效、成本等产出指标的完成值，项目支出计划带来经济效益、社会效益、生态效益等效果的实现程度及趋势，相关满意度指标的实现程度及趋势等。
《财政部办公厅关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》(财办预〔2016〕123号)提出了中央部门实现绩效自评全覆盖。“项目绩效自评采取打分评价的形式，满分为100分。一级指标权重统一设置为：产出指标50分、效益指标30分、服务对象满意度指标10分、预算资金执行率10分。如有特殊情况，上述权重可做适当调整，但加总后应等于100%。各部门根据各项指标重要程度确定项目的二级绩效指标和三级绩效指标的权重”。
《财政部关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》(财预〔2017〕96号)规定“健全项目绩效评价管理。提高项目绩效目标编报质量，全面开展项目绩效目标执行监控，健全项目绩效自评体系，确保绩效自评结果客观、准确。建立完善重大项目支出绩效评价机制，加强项目绩效信息公开”;“绩效评价结果与项目支出预算安排挂钩。财政部开展绩效评价的结果作为调整预算安排或相关支出政策的重要依据。上年绩效自评和重点绩效评价的结果，部门应在预算编制中充分应用”。
《财政部关于印发〈财政管理工作绩效考核与激励办法〉的通知》(财预〔2018〕4号)针对全国36个省(含直辖市、自治区、计划单列市)制定了绩效考核办法，采用年度考核，考核得分采用百分制。考核内容主要是地方财政管理工作完成情况，具体包括财政预算执行、收入质量、盘活财政存量资金、国库库款管理、预算公开、推进财政资金统筹使用等六个方面，在此基础上设置相应的动态和经验考核指标。
《财政部关于印发的通知》(财预〔2018〕69号)对地方财政预算执行情况提出了考核要求。考核对象为省级财政部门。对地市级、县级财政部门的考核工作，由省级财政部门按照本办法统一部署。地方财政预算执行支出进度考核为月度考核，考核月份为每年4月至12月。考核内容主要包括一般公共预算支出进度、政府性基金预算支出进度、盘活一般公共预算结转结余考核、盘活政府性基金预算结转结余考核、盘活部门预算结转考核。
在以上一般性规定之外，国务院、财政部还针对部分重点行业和专项资金支出做了绩效评价的针对性规定，主要包括农村基础设施项目财政支出、扶贫项目资金、中央对地方专项转移支付、城市管网专项资金、水污染防治专项资金等领域。
可见，构建覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系已成为财政改革的重要方向。国务院和财政部一直在积极探索完善财政支出绩效评价的相关制度和机制，目前已基本形成了具备可操作性的全流程绩效评价制度框架。中央各直属部门通过先行先试，使相关制度得到了良好的落实，积累了宝贵的实践经验，为后续绩效评价体制的完善提供了参考。但地方政府因为实际情况的差异、制度建设和观念转变相对滞后，目前形成系统化的实践经验的地区还较少，普遍重视程度尚有待加强。
(二)原有预算支出绩效评价政策小结
梳理现有的财政支出绩效评价制度，对于研究PPP项目绩效评价有重要意义。PPP项目涉及的相关财政支出责任同样不能脱离现有的预算体系，也需要统筹纳入全口径财政预算管理。因此，研究PPP项目绩效评价不可能脱离现有预算支出绩效评价的基础性框架。必须要在现有财政支出绩效评价相关规定的基础上，结合PPP项目过程管理的特点，做适度创新性安排和设计。并需要根据不同行业PPP项目的建设运营的实际需求，细化相关操作办法。
经汇总整理，现有制度框架下财政支出绩效评价实操要点如下：
1、绩效评价的基本内容
(1)绩效目标的设定情况;
(2)资金投入和使用情况;
(3)为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等;
(4)绩效目标的实现程度及效果;
(5)其他内容。
绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大(重点)项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。
2、绩效评价的程序
绩效评价程序通常分为三个阶段，即绩效评价前期准备阶段、实施阶段和绩效评价报告的编制和提交阶段。
(1)绩效评价前期准备阶段。包括接受绩效评价主体的委托，签订业务约定书;成立绩效评价工作组;明确绩效评价基本事项;制定绩效评价方案。
(2)绩效评价实施阶段。首先，根据项目特点，按照绩效评价方案，通过案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会及问卷调查等方法收集相关评价数据;其次，对数据进行甄别、汇总和分析;第三，结合所收集和分析的数据，按绩效评价相关规定及要求运用科学合理的评价方法对项目绩效进行综合评价，对各项指标进行具体计算、分析并给出各指标的评价结果及项目的绩效评价结论。
(3)绩效评价报告的编制和提交阶段。一是根据各指标的评价结果及项目的整体评价结论，按绩效评价相关规定及要求编制绩效评价报告。二是与委托方就绩效评价报告进行充分沟通。三是履行评估机构内部审核程序。四是提交绩效评价报告。五是工作底稿归档。
3、绩效评价指标体系
一般按照相关性、重要性、可比性、系统性及经济性原则，就项目决策、项目管理、项目绩效(包括产出指标、效果指标和满意度指标)等方面全面设定指标体系。绩效评价指标体系设定应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映项目所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。
4、绩效评价报告
预算支出绩效评价报告的主要内容通常包括：
(1)项目基本概况。包括项目背景、项目实施情况、资金来源和使用情况、绩效目标及实现程度。
(2)绩效评价的组织实施情况。包括绩效评价目的、绩效评价实施过程、绩效评价人员构成、数据收集方法、绩效评价的局限性。
(3)绩效评价指标体系、评价标准和评价方法。包括绩效评价指标体系的设定原则及具体内容、绩效评价的具体标准及评价的具体方法。
(4)绩效分析及绩效评价结论。包括项目决策、项目管理、项目绩效。项目产出数量、质量、时效是否达到绩效目标，项目产出成本是否按绩效目标控制，项目实施是否产生直接或间接的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响及项目服务对象满意度等。
(5)主要经验及做法。
(6)存在问题及原因分析。
(7)相关建议。
(8)绩效评价报告使用限制等其他需要说明的问题。
(9)评估机构签章。
(10)相关附件。
二、与PPP项目绩效评价相关的政策要点
(一)主要政策规定
关于PPP项目的绩效评价，在国家相关政策方面尚无细化的操作办法，现有规定多停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面。需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上，结合PPP项目全过程推进特点，构建PPP项目的绩效评价体系和操作办法。现有主要相关政策如下：
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)规定“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据”。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”;“省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量”。
《财政部关于印发的通知》(财金〔2014〕113号)提出，在执行阶段，“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”，根据项目实际绩效与约定标准的对比结果，设置奖励和惩处条款。在项目移交完成后，“财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据”。
《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)规定“PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理”。《PPP项目合同指南(试行)》对设定绩效标准、绩效监控机制、未达到绩效标准的后果做了说明，并提出应编制绩效监控方案作为PPP项目合同的附件。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)规定“项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据”。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行的通知》(国办发〔2015〕42号)在界定政府和社会资本合作模式概念时指出，“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采用竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。在多层次监督管理体系的构建上明确，“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。
国家发改委、财政部等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)提出了特许经营项目绩效评价机制，“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”。
《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)强调，“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩”。
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)规定，在PPP项目合同审核时，应将“约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容;在项目财政预算管理过程中，“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正”;“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”。“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金，对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出”;最后，对于运营阶段形成的PPP项目的成本监测和绩效评价结果，应依托PPP综合信息平台，做好PPP项目全生命周期信息公开工作。
《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)重点强调了项目后评价，提出“项目结束后，适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价，科学评价项目绩效，不断完善PPP模式制度体系”。
《国家发展改革委关于印发的通知》(发改投资〔2016〕2231号)对项目运营绩效评价和项目后评价相关机制做了规定。“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成”;“项目移交完成后，地方政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开”。
《财政部关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金〔2017〕76号)将“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”作为申报示范项目必须满足的条件之一。
《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定“存在下列情形之一的项目，不得入库：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”。
《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54)提出要“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”;“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”;要建立健全咨询服务绩效考核和投诉问责机制。
(二)PPP项目绩效评价相关政策小结
综合以上规定，关于PPP项目绩效评价目前主要政策框架要点如下：
1、PPP项目应建立由政府方、服务使用者及第三方共同参与的综合性绩效评价体系，鼓励推进第三方评价。
2、PPP项目绩效评价的阶段和内容要点
(1)在项目启动前期，应建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，约定项目具体产出标准和绩效考核指标，其中绩效监测方案可作为PPP项目合同的附件之一。
(2)在项目实施过程中，按照事先约定的绩效目标，对公共产品和服务的数量、质量、资金使用效率、项目产出、实际效果、成本收益、可持续性、公众满意度等方面进行综合评价。这将涵盖项目建设期和运营期的全流程过程绩效监测的主要内容。
(3)应适时进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施予以纠偏。
(4)项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价。
3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩。评价结果应及时反馈给项目各利益相关方，并按有关规定公开。绩效评价结果不但是项目公司取得项目回报的依据，也是政府方不断完善相关制度，保障公共产品或公共服务的质量和效率的依据。
三、关于PPP项目绩效评价体系构建的初步思路
通过以上梳理，对传统财政支出绩效评价和PPP项目绩效评价的政策环境有了全面了解。后续在考虑研究PPP项目绩效评价实施相关问题时，需要先从解决以下几方面入手：
一是厘清与绩效评价相关的基本概念。以上政策文件使用的基本概念主要包括绩效管理、绩效考核、绩效评价、绩效监测、中期评估、后评价等，在PPP项目绩效评价体系研究时，要弄清楚以上概念的内涵侧重点和逻辑关联。在准确的概念界定基础上才能更好地开展后续工作。
二是充分结合当前绩效评价的共性框架和PPP项目绩效评价的个性需求。PPP项目绩效评价不可能独立于现有绩效评价框架之外另立门户，它一定是站在现有基础之上，进行具体深化和细化的结果。所以要充分熟悉现有财政支出绩效评价的常规做法，考虑拟构建的PPP项目绩效评价体系与现有制度框架的匹配度，做到简易适用。
三是要站在整个PPP项目全流程管理角度由宏观到微观研究整个绩效评价体系的内在构成。首先，需要编制指导PPP项目整个合作期绩效评价实施的纲领性方案，而且该方案框架是动态可调的;其次，需要基于PPP项目过程管理的阶段性特征定义PPP项目绩效评价体系，明确不同阶段的重点工作内容和输出的成果;最后，在各阶段绩效评价框架范围内针对性深化相关工作，形成易于操作的评价指标体系、操作办法和标准化的评价成果文本。
